24.04.2019

„Ein weiteres Element im Rahmen einer insgesamt bedenklichen Entwicklung“

Dem Medienwandel soll hierzulande mit dem Medienstaatsvertrag begegnet werden. Auf europäischer Ebene wurde bereits die überarbeitete AVMD-Richtlinie verabschiedet. Über die Folgen und den weiteren Regulierungsbedarf diskutieren am 9. Mai namhafte Referenten aus Wissenschaft, Politik und Wirtschaft beim kölner forum medienrecht. Zu ihnen gehört Prof. Dr. Dieter Frey, der vorab im Interview erläutert, welche Konsequenzen die novellierte AVMD-Richtlinie mit sich bringt und welche Anpassungen im deutschen Medienstaatsvertrag er in der Folge für wahrscheinlich hält.

Herr Prof. Dr. Frey, warum wurde die europäische Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste (AVMD) novelliert?

Die AVMD-Richtlinie wurde zuletzt im Jahr 2007 überarbeitet. Mit der jetzigen Novellierung wurde ein langwieriges Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. Bereits 2015 hatte die EU-Kommission die Novellierung als Teil der Strategie für einen digitalen Binnenmarkt angekündigt.

Insbesondere die technischen Entwicklungen der letzten Jahre und ein geändertes Marktumfeld machten die nunmehr vorgenommenen Änderungen notwendig. Tatsächlich verlieren lineare Angebote der klassischen Fernsehsender gegenüber den On-Demand-Plattformen wie Netflix, aber auch gegenüber Plattformen für User-Generated Content wie YouTube immer mehr an Boden.

Die überarbeiteten Vorschriften der AVMD-Richtlinie sollen daher Erleichterungen für klassische Fernsehsender (zum Beispiel für die Werbung) schaffen. Gleichzeitig werden Video-on-Demand- und Video-Sharing-Plattformen wie YouTube, Netflix oder Facebook stärker reguliert. Diese Plattformen sollen in bestimmten Bereichen künftig vergleichbaren Standards unterworfen sein wie klassische Fernsehanbieter. Damit will der EU-Gesetzgeber auch der veränderten Mediennutzung Rechnung tragen.

Die EU-Mitgliedstaaten müssen die Richtlinie bis zum 19. September 2020 in nationales Recht umsetzen. In Deutschland wird derzeit bereits an einer Reform der Rundfunkordnung gearbeitet. Der Rundfunkstaatsvertrag (RStV) soll durch den Medienstaatsvertrag (MStV) ersetzt werden, der bereits seit Mitte letzten Jahres diskutiert wird. Die Umsetzung der AVMD-Richtlinie könnte damit bereits im derzeit erörterten MStV erfolgen.

Welche Neuerung im Rahmen der Richtlinie ist aus Ihrer Sicht besonders hervorzuheben?

Durch die partielle Angleichung der Regulierung linearer und nicht-linearer Dienste sowie durch die Aufnahme von Video-Sharing-Plattformen folgt die Richtlinie schrittweise der technischen und inhaltlichen Konvergenz. Neben linearen Fernsehprogrammen und audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf fallen nun „Video-Sharing-Plattform-Dienste“ in den Anwendungsbereich.

Neu sind auch striktere Regeln zum Jugendschutz. Die Richtlinie enthält strenge Vorgaben für Werbung oder Produktplatzierungen in Fernsehprogrammen für Kinder sowie auf Plattformen. Die Anbieter haben geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um Kinder und Jugendliche vor schädlichen Inhalten wie Gewaltverherrlichung oder Pornografie zu schützen.

Außerdem dürfen Anbieter personenbezogene Daten von Minderjährigen nicht zu kommerziellen Zwecken nutzen. Plattformen dürfen diese Daten insbesondere nicht zu Profilen aggregieren und auf das Nutzerverhalten zugeschnittene personalisierte Werbeinhalte anzeigen.

Nach den neuen Vorschriften sollen die Mitgliedstaaten künftig ausdrücklich sicherstellen, dass in audiovisuellen Medien nicht zu Hass, Gewalt oder Terrorismus aufgerufen wird. Hierzu sollen auch Anbieter von Video-Sharing-Plattformen in die Verantwortung genommen werden.

Zwar lässt die novellierte AVMD-Richtlinie das Haftungsregime in der E-Commerce-Richtlinie grundsätzlich unberührt und verpflichtet Plattformen nicht zu Upload-Filtern, wie es faktisch die kürzlich verabschiedete Richtlinie zum Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt tut. Plattformanbieter müssen aber insbesondere effiziente und transparente Mechanismen einrichten, die es Nutzerinnen und Nutzern erlauben, anstößige Inhalte zu melden. Zudem steht es den Mitgliedstaaten ausdrücklich frei, Video-Sharing-Plattformen zu strengeren als den in der Richtlinie genannten Maßnahmen zu verpflichten.

Ähnlich wie klassische Rundfunkanbieter sollen nun auch die Anbieter von Video-on-Demand-Plattformen dazu verpflichtet werden, europäische Inhalte zu fördern und zu verbreiten. Die Richtlinie sieht dazu eine Quotenregelung vor, wonach Anbieter wie Amazon Prime oder Netflix ihre Kataloge zu mindestens 30 Prozent mit europäischen Produktionen bestücken müssen.

Hinsichtlich Rundfunkwerbung führt die Novelle zu einer gewissen Liberalisierung. Statt den bisherigen zwölf Minuten pro Stunde dürfen Rundfunkanstalten nunmehr in der Zeit von 18:00 bis 00:00 Uhr insgesamt 72 Minuten Werbung frei verteilen. Bestimmte Programme wie Spielfilme dürfen hierbei höchstens alle 30 Minuten unterbrochen werden.

Die Verpflichtung von Video-Sharing-Plattform-Diensten wurde vor dem Hintergrund getroffen, dass ein großer Teil der seitens der Plattform-Dienste bereitgestellten Inhalte zwar nicht der redaktionellen Verantwortung eines Plattform-Anbieters unterliegt, der Anbieter aber in der Regel die Organisation der Inhalte übernimmt.

Die seitens der Plattform-Anbieter zu beachtenden Maßnahmen müssen durchführbar und verhältnismäßig sein, eine Vorabkontrolle ist jedoch nicht vorgesehen. Es liegt jetzt an den Mitgliedstaaten, im Rahmen der Umsetzung dieser Vorgaben einen möglichst sachgerechten Interessenausgleich zu schaffen. Die in Rede stehenden Maßnahmen müssen unter Berücksichtigung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit festgelegt beziehungsweise angewendet werden.

Aus meiner Sicht stellt der in der AVMD-Richtlinie enthaltene Maßnahmenkatalog einen vertretbaren Ansatz dar, er ist allerdings ein weiteres Element im Rahmen einer insgesamt bedenklichen Entwicklung. Private werden durch staatliche Vorgaben zu Gatekeepern des Rechts in der Internetsphäre. Diese Entwicklung kann im Rahmen der konkreten nationalen Umsetzung der AVMD-Richtlinie noch verstärkt werden. In diesem Kontext müsste die Frage nach Beeinträchtigung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit im Netz erneut gestellt werden.

In Deutschland soll der medialen Konvergenz mit dem Medienstaatsvertrag begegnet werden. Mit welchen Anpassungen im Medienstaatsvertrag (MStV) rechnen Sie persönlich?

Bisher finden sich im Entwurf des MStV zum einen neue Regelungen zum Rundfunkbegriff sowie zur Plattformregulierung. Es werden zudem erstmals Regeln für sogenannte Medienintermediäre angedacht.
Im Hinblick auf die Diskussion um die Zulassungspflicht für Streaming-Angebote, beispielsweise von Influencern, ist die angedachte Bagatellregelung sicherlich sinnvoll. Diese soll für bestimmte Rundfunkangebote Zulassungsfreiheit vorsehen und dadurch in Grenzfällen für die Praxis eine sachgerechte Handhabe schaffen. Hierzu wird aber noch intensiv diskutiert, sodass letztlich offen ist, wie die konkrete Umsetzung aussehen wird.

Der MStV wird dagegen den Regulierungsrahmen zur Plattformregulierung erweitern. Neben klassischen Plattformbetreibern, wie beispielsweise Betreibern von Fernsehkabelnetzen, werden wohl auch OTT-Anbieter sowie Endgerätehersteller stärker in die Pflicht genommen, da diese ebenfalls hinsichtlich des Zugangs zu Inhalten als „Gatekeeper“ für die Medienvielfalt betrachtet werden.

Darüber hinaus soll es erstmals Verpflichtungen für Medienintermediäre geben. Zu ihnen zählt nach der Definition jedes Telemedium, das auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen. Hierzu sollen Suchmaschinen, soziale Netzwerke, App-Portale, User-Generated Content und Blogging-Portale oder News-Aggregatoren zählen.

Welche Regelungen wurden in Bezug auf Medienintermediäre vorgeschlagen?

Die Regulierung der Medienintermediäre soll der Sicherung der Meinungsvielfalt in einer konvergenten Medienwelt dienen und auch die kommunikative Chancengleichheit im Internet gewährleisten. Daraus resultieren Transparenzvorgaben sowie eine Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung. Sie soll einer unbilligen Behinderung journalistischer Angebote entgegenwirken.

Was aber bedeutet es, wenn Intermediäre die „zentralen Kriterien“ für die Auswahl und Gewichtung von Inhalten und die Funktionsweise ihrer Algorithmen „in verständlicher Sprache“ darlegen sollen? Hier besteht ein besonderes Spannungsfeld mit dem verfassungsrechtlichen Schutz von Geschäftsgeheimnissen, wenn die gesetzlich angedachten Transparenzanforderungen die Pflicht zur Offenlegung – beispielsweise von Suchalgorithmen – mit sich bringen würden. Es verbleibt also noch erheblicher Diskussionsbedarf.

Auch die Nichtdiskriminierungsregeln zugunsten professioneller Mediangebote birgt Konfliktpotenzial. Letztlich würde eine solche Bestimmung zur Folge haben, dass Dritte Einfluss auf die Ausgestaltung des Algorithmus eines Intermediärs nehmen könnten. Diese Reglung wird zu erheblichen Diskussionen führen, da eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für einen solchen Eingriff kaum ersichtlich ist. Es liegt daher auf der Hand, dass insbesondere Intermediäre, unter anderem Facebook und Google, den Entwurf des MStV stark kritisieren.